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LO QUE SE DEBE SABER SOBRE ...

DERECHO MUNICIPAL    

 pag.341

ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ     

  LA ORGANIZACIÓN Y GOBIERNO COMUNAL.

3. Tercer periodo: la reforma de la Constitución nacional de 1994

362. El tercer periodo, correspondiente a la reforma de la ley suprema por la Convención Constituyente de Santa Fe y Paraná de 1994, es el de la consagración definitiva de la autonomía municipal en el artículo 123, y, en consecuencia, la clausura del profundo debate sobre la naturaleza jurídica del Estado local.

Remitimos para el análisis de la reforma al punto XI del capítulo III de esta obra sobre “Compendio histórico del municipio”, que completamos con esta exposición.

En primer lugar expresamos que al no poder modificarse el artículo 5o. de la Constitución nacional, por cuanto la ley declarativa de la necesidad de la reforma 24.309 impedía la reforma de los primeros treinta y cinco artículos, se dispuso con acertado criterio en la inclusión de la autonomía municipal mediante el cambio del artículo 106.

Dicha norma, con la actual numeración 123, complementa al artículo 5o., y, en consecuencia, se ha prescrito que para el ejercicio de Poder Constituyente por las provincias uno de los requisitos establecidos es el de asegurar un “régimen municipal autonómico”.

Ya dijimos, al recordar el debate en la Convención Constituyente, que el término “asegurando” hace referencia a lo que está, que existe e importa el reconocimiento del municipio como institución natural y necesaria, basada en las relaciones de vecindad. Esa era, por otra parte, la interpretación que también habíamos efectuado de la palabra “asegure” en el artículo 5o.

En esta obra hemos descrito detalladamente los fundamentos doctrinarios de la tesis autonomista sobre la base de este último artículo.

También nuestra convicción sobre la existencia de tres órdenes gubernamentales, según el texto constitucional de 1853-1860. Asimismo, observamos que estos criterios se impusieron indiscutiblemente en el derecho público provincial y por último fueron aceptados por la nueva jurisprudencia de la Corte Suprema.

 178 En igual sentido, obsérvese el prólogo de Néstor Pedro Sagüés del libro Justicia municipal y autonomía comunal, de Néstor O. Losa, Buenos Aires, Ad-Hoc, 1991, p. 8. El destacado constitucionalista de Rosario además publicó un artículo titulado “El régimen municipal de la Constitución” (La Ley, 1985, C, pp. 997-1006) donde sostuvo que existieron en nuestro país sistemas legítimos e ilegítimos de organización de la vida local, y que se ensayaron tres modelos de “régimen municipal”; el municipio-cabildo (alberdiano), el municipio arrinconado (autárquico) y el municipio-Estado (autónomo).

También postulaba una reforma constitucional federal para el fortalecimiento de la institución municipal, citando como ejemplo la propuesta de Vinelli, Weiss, Borrajo, Elguera, Mouchet y Tibiletti (claramente autonomista, agregamos nosotros).

Es cierto que la Convención fijó con claridad —alejando toda posibilidad de dudas— la obligación que deben cumplir las provincias de asegurar sus regímenes municipales en forma autonómica. No existe, en consecuencia, ninguna posibilidad de instauración de una autarquía, como naturaleza jurídica de los Estados locales. Es más, las Constituciones provinciales no pueden asegurar ningún otro régimen municipal que no sea el autonómico. Ello en virtud de la supremacía de la Constitución nacional, reformada con legalidad y legitimidad por la Convención de Santa Fe y Paraná. 179

Con respecto al significado de la “autonomía municipal”, consagrada en el artículo que comentamos, nos remitimos a lo que venimos exponiendo en este mismo capítulo, destinado precisamente a la explicación de este concepto, y en particular a la definición de Salvador Dana Montaño, en el sexto párrafo del parágrafo 337. 180

Tal como lo sostuvimos con Rosatti en el propio seno de la Convención Constituyente, si las provincias no aseguran el régimen municipal autonómico pueden llegar a ser intervenidas federalmente en virtud de los artículos 5o., 6o. y 123 de la ley suprema.

179 Por eso no podemos compartir la afirmación de Padilla, Miguel, Prólogo a la Constitución de la Nación Argentina, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1994, pp. 30 y 31, de que la reforma del artículo 123 sería inconstitucional porque la adopción del régimen municipal es resorte exclusivo de las provincias. Esta opinión presupone el cuestionamiento del Poder Constituyente federal, que tampoco aceptamos por las consideraciones que efectuamos sobre esta reforma, además de la teoría constitucional sobre el Poder Constituyente, a la que remitimos.

180 Rosatti, Horacio en el libro La reforma de la Constitución, citado, p. 223, entiende por “autonomía plena” el reconocimiento de las siguientes cinco atribuciones: “1o.) Autonormatividad constituyente, o sea, capacidad para darse u otorgarse la propia norma fundamental (aquella que define sus objetivos y determina su estructura basal) en el marco del derecho no originario; 2o.) Autocefalia, o sea capacidad para elegir las propias autoridades, aquellas que habrán de dar vida a los órganos políticos encargados de la conducción de los asuntos locales; 3o.) Autarcía o autarquía, o sea autosatisfacción económica y financiera, derivada de la posesión de recursos propios y complementada con la posibilidad de disponer de ellos; 4o.) Materia propia, o sea el reconocimiento de un contenido específico con facultades de legislación, ejecución y jurisdicción; y 5o.) Autodeterminación política, o sea el reconocimiento de garantías frente a las presiones políticas o económicas que, realizadas desde una instancia de decisión más abarcativa, puedan condicionar el ejercicio de las atribuciones descritas precedentemente”. Nosotros recordamos que existe autonomía municipal plena cuando están presentes todos los órdenes o aspectos de la autonomía: institucional, político, administrativo, y económico y financiero, y existe la autonomía municipal semiplena o relativa, cuando se presentan los últimos aspectos y sólo falta el institucional.

En coincidencia con este punto de vista, Natale escribió: “...será requisito para la garantía federal que las provincias aseguren un régimen municipal de autonomía, como resultado de los artículos 5o. y 123. Esto tiene importancia: se debe entender ampliada la existencia del artículo 5o. (régimen municipal) al carácter asignado por el artículo 123 (autonomía)”. 181 De todas maneras, tal como lo expresamos en la Convención Constituyente, con respeto por las autonomías provinciales y porque la variedad y asimetría constituyen la base de un buen régimen municipal, se indicó en el artículo 123 que las Constituciones provinciales deben reglar el “alcance y contenido ” de la autonomía local.

Siempre se interpretó —y ahora también, aunque con el carácter reconocido en el artículo 123— que el régimen municipal debía ser legislado por las provincias en ejercicio de sus autonomías, y que, en consecuencia, no podía existir un régimen local uniforme en nuestro país. 182 Ya veremos que el alcance y contenido de la autonomía se debe vincular con sus órdenes institucional, político, administrativo, económico y financiero, como lo indica el artículo que estamos comentando.

De ello resulta que la autonomía de las provincias tiene, con esta reforma, un intergiversable condicionamiento que respetar y que consiste en asegurar la autonomía municipal en dichos órdenes.

En consecuencia, las leyes supremas provinciales deben obligatoriamente adecuarse al artículo 123 de la Constitución nacional y en el actual régimen municipal argentino, hay que reformar las Constituciones de Buenos Aires, Entre Ríos, Mendoza, Santa Fe y Tucumán, porque ya hemos visto que no aseguran la autonomía local de dicha manera, especialmente en el orden institucional.

Y si alguna provincia no cumple con el mandato constitucional, además de la posibilidad de intervención federal, compartimos el criterio de Quiroga Lavié de que al existir una inconstitucionalidad por omisión tanto los tribunales provinciales como federales deben tutelar ese derecho que tienen los municipios. 183

181 Natale, Alberto, Comentarios sobre la Constitución. La reforma de 1994 , cit., p. 175.182 Así lo sostuvo la doctrina y la jurisprudencia. La Corte Suprema en “Fallos”, 199-423, en 1944 dijo que el alcance y los límites de las facultades municipales surgen de la Constitución y las leyes provinciales, materia que resulta ajena a la nación, en cuanto no violen sus principios, derechos y garantías establecidas en la carta fundamental de la República. También agregó que el establecimiento del régimen municipal era un requisito sustancial para la efectividad de la autonomía de las provincias, según el artículo 5o., luego confirmada en “Fallos”, 249-99 y 259-166. Por ello observamos la constitucionalidad del proyecto uniforme de régimen municipal argentino, presentado en el Congreso en 1912 por Lisandro de la Torre.

En esta línea interpretativa, el distinguido constitucionalista comprende todos los órdenes de la autonomía, ejemplificando que si una provincia no garantiza un régimen mínimo de autoorganización, autoadministración y de autonomía económica y financiera, con los recursos suficientes para los municipios, éstos pueden disponer medidas por sí mismos, en aplicación del artículo 123, y que los tribunales federales deberán tutelar la acción municipal, mediante medidas de no innovar, frente a las acciones impeditivas del gobierno provincial. 184

Otra consecuencia directa de la nueva cláusula —señalada también por Quiroga Lavié, 185 con cuya interpretación acordamos— es que en el caso de una intervención federal a una provincia, si la ley del Congreso no establece en forma expresa su alcance al orden municipal, el interventor federal no podrá disponer dicha medida sobre los gobiernos locales.

363. Respecto del significado de los órdenes institucional, político, administrativo, económico y financiero , recordamos lo que ya expusimos en este mismo capítulo, en el parágrafo 345.

Las provincias, en virtud de su autonomía, la primera determinación que han efectuado o deben efectuar —según los casos— es si el alcance y contenido de los órdenes citados comprende o no a todos los municipios.

Si ocurre esta última hipótesis —que es la más difundida en el actual régimen municipal argentino—, estamos ante la distinción entre autonomía municipal plena y semiplena, a la cual nos referimos en la Convención Constituyente, y que hemos caracterizado en el punto a que precedentemente remitimos.

183 Quiroga Lavié, Humberto, Constitución de la nación Argentina comentada , cit., p. 704. Incluso el autor sostiene que “si se ha consagrado su autonomía, ello quiere decir que los municipios tienen derecho a auto organizarse por imperio de la Constitución nacional, porque autonomía significa darse sus propias normas”. Para nosotros ésta sería la última hipótesis posible, pues importaría un conflicto de poderes provinciales y municipales, cuando alguna provincia no asegurase integralmente la autonomía, y algún municipio sancionarse las normas pertinentes en aplicación directa del artículo 123 de la Constitución nacional. Por ello, resulta conveniente realizar a la brevedad posible las mencionadas reformas constitucionales provinciales. También podríamos preguntarnos si, sin llegar a la reforma constitucional, se pueden reformar las leyes orgánicas municipales en dichas provincias y en el sentido que analizamos. Preferimos, con la misma prudencia que hemos manifestado, que para evitar complejos conflictos de poderes y problemas normativos, se elija siempre la vía de la reforma constitucional provincial.184 Humberto Quiroga Lavié, ibidem, pp. 705 y 706, quien también agrega para fundamentar esta posición la doctrina emergente de los casos “Rivademar” y “Municipalidad de Rosario c. Provincia de Santa Fe”.185 Ibidem, p. 706.

Corresponde seguidamente el análisis sobre el significado del “alcance y contenido” de la autonomía en cada uno de sus órdenes.

Con relación al orden o aspecto institucional de la autonomía municipal, las provincias podrán o no categorizar sus municipios, para que tengan autonomía municipal plena o autonomía municipal semiplena, reiterando nuestra opinión afirmativa sobre esta cuestión. Hemos sostenido que un buen régimen municipal debe tener presente las distintas infraestructuras sociológicas sobre las que se asientan los municipios, y, en consecuencia, es difícil que los más pequeños puedan afrontar la sanción de su propia carta orgánica.

Pero además de ello, también hemos destacado al estudiar el elemento poblacional del Estado local en el capítulo IV, que las provincias presentan distintas bases al respecto, y, en consecuencia, son diferentes los criterios y las cifras para el reconocimiento de la institución municipal. Y esto es propio de nuestra organización federal y de la realidad disímil de las provincias.

Incluso, en el reconocimiento del aspecto institucional, las Constituciones difieren o pueden diferir en el alcance y contenido de las cartas orgánicas, por cuanto: a) pueden o no estar sujetas a la revisión del Poder Legislativo provincial, y, si lo están, con la posibilidad de amplia revisión, o, en otros casos, con la posibilidad de que la legislatura sólo apruebe o rechace la carta, como lo vimos en el capítulo III; y b) los requisitos que se establecen a las cartas por las Constituciones provinciales varían notablemente, lo que también se relaciona con el grado de “autonomía” de cada convención municipal.

En este sentido, somos partidarios de que la constitucionalidad de la carta sólo pueda ser revisada por el tribunal superior de cada provincia, y en ningún caso por el Poder Legislativo, y que los requisitos exigidos sean los imprescindibles, para acrecentar las decisiones a tomar en cuenta al régimen local por el pueblo y representantes de cada municipio.

Sobre el orden o aspecto político de la autonomía municipal, luego de asegurar los principios republicanos, las provincias pueden establecer un muy amplio alcance y contenido en esta materia. Brevemente señalamos que pueden existir diferentes formas de gobierno local, sistemas de oposición para que cada municipio resuelva al respecto, distintos sistemas electorales, mayor o menor participación ciudadana, etcétera. Sobre estas cuestiones opinaremos a lo largo de la obra, inclinándonos por los criterios que consoliden los valores republicanos y de la democracia participativa y con referencia a la categorización de los municipios.

Respecto del orden o aspecto administrativo de la autonomía municipal, también es extensa la potestad provincial sobre alcance y contenido por cuanto la materia comprende cuestiones tales como servicios públicos, obras públicas, poder de policía, organización administrativa, etcétera.

Conviene recordar aquí el fallo de la Corte Suprema en el caso “Rivademar” cuando sentenció que las provincias no pueden privar a los municipios de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido, “entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta de su personal, designarlo y removerlo”. En este aspecto de la autonomía administrativa, también es muy profunda la tarea de rescate de competencias que deben efectuar los gobiernos locales, aunque ella se verá facilitada por el proceso de descentralización en marcha.

Con referencia al orden o aspecto económico y financiero de la autonomía local se presenta, asimismo, una notoria amplitud sobre el alcance y contenido que las provincias puedan ordenar, por las materias relacionadas: tributos, gasto público, promoción del desarrollo económico, regionalización, etcétera.

No parece reiterativo hacer resaltar que, más allá de ello, resulta importante asegurar estos aspectos de la autonomía local. En este sentido, creemos que el artículo 123 consolida nuestra interpretación sobre el carácter “originario” de los poderes tributarios municipales, por cuanto estamos ahora indiscutiblemente ante un orden de gobierno autónomo que surge de la ley suprema, y que no podría tener asegurado dicho carácter si dependiese de una delegación efectuada por la provincia.

Dicho poder tributario municipal comprende la clásica tripartición de “impuestos”, “tasas” y “contribuciones”, y que está ampliamente adoptada en las Constituciones provinciales al legislar sobre regímenes municipales.

Los problemas tributarios, de evidente complejidad, requieren una adecuada coordinación interjurisdicional, a los fines de evitar las dobles o triples imposiciones (cuya constitucionalidad ha sido admitida hace tiempo por la Corte Suprema) y la alta presión tributaria.

Además se impone una modernización de las administraciones locales, y, en particular, de los sistemas catastrales y de recaudación tributaria. También debe recordarse la doctrina de la Corte Suprema en el caso “Municipalidad de Rosario c. Provincia de Santa Fe”:

La necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el artículo 5o. de la Constitución nacional, determina que las leyes provinciales no sólo deben imperativamente establecer los municipios, sino que no pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido. Si tales entes se encontrasen sujetos en estos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña —aunque se tratare de la provincial— ésta podrá llegar a impedirles desarrollar su acción específica, mediante diversas restricciones o imposiciones, capaces de desarticular las bases de su organización funcional. 186

Además, para terminar la dependencia que sistemáticamente han sufrido la mayoría de los municipios argentinos, deberá reconocérseles —como lo prescriben algunas Constituciones provinciales— una justa proporción de la coparticipación impositiva, tanto provincial como  federal. Insistimos en que para esto también resulta necesario el cumplimiento de los mandatos de la ley suprema sobre la ley-convenio de coparticipación impositiva.

La función económica de los municipios tiene múltiples consecuencias, como lo destacamos en los capítulos II y V, a los cuales remitimos.

Aquí reiteramos la necesidad de que los gobiernos locales sean socios y promotores del desarrollo económico, social e integral humano junto a los otros órdenes estatales.

El problema —como lo hemos visto— es mucho más grave en las grandes ciudades, por los fenómenos de la desocupación, pobreza, marginalidad, exclusión social y violencia.

Debe además fortalecerse la autonomía económica local, por dos tendencias que se afirman como hemos visto: la integración, incluso supranacional y la descentralización.

Insistimos que ahora es menester hacer realidad este principio consagrado en la Constitución nacional de la autonomía municipal, lo que obligará a una vigilia permanente y a la continuidad de la lucha por este alto ideal, base de nuestra descentralización política, del federalismo y de la democracia.

186 La Ley, 1992, A, p. 396.

Finalmente, interpretamos que el artículo 123 ha ratificado la opinión doctrinaria y jurisprudencial sobre la existencia de una trilogía institucional de gobiernos federales, provinciales y municipales, sostenida antes de la reforma de 1994. Decimos antes de la reforma, ya que después de ella y según lo dispuesto por el artículo 129, consideramos que actualmente hay cuatro órdenes estatales y de gobierno, pues a los tres mencionados se suma el de la Ciudad de Buenos Aires, con un status especial, como veremos en el capítulo correspondiente.

EL SILENCIO DE LOS BUENOS

 

No me preocupa el grito de los violentos, de los corruptos,

de los deshonestos, de los sin ética. 

Lo que me preocupa es el  silencio de los buenos.

 Martin Luther King  

 

No! A la violación de la Carta Orgánica Municipal.

No! A la reelección indefinida.

Si! Al orden  y el respeto de la ley.

Si! Al trabajo público con responsabilidad.

DÉJAME DORMIR, MAMÁ

Si parece que fue escrito en estos tiempos!!

Hijo mío, por favor,
de tu blando lecho salta.
Déjame dormir, mamá,
que no hace ninguna falta..
Hijo mío, por favor,  
levántate y desayuna.
Déjame dormir, mamá,
que no hace falta ninguna.
Hijo mío, por favor,
que traigo el café con leche.
Mamá, deja que en las sábanas
un rato más aproveche..
Hijo mío, por favor,
que España entera se afana.
¡Que no! ¡Que no me levanto
porque no me da la gana!

Hijo mío, por favor,
que el sol está ya en lo alto.
Déjame dormir, mamá,
no pasa nada si falto.
Hijo mío, por favor,
que es la hora del almuerzo.
Déjame, que levantarme
me supone mucho esfuerzo.
Hijo mío, por favor,
van a llamarte haragán.
Déjame, mamá, que nunca
me ha importado el qué dirán.

Hijo mío, por favor,
¿y si tu jefe se enfada?
Que no, mamá, déjame,
que no me va pasar nada.
Hijo mío, por favor,
que ya has dormido en exceso..
Déjame, mamá, que soy
diputado del Congreso
y si falto a las sesiones
ni se advierte ni se nota.
Solamente necesito
acudir cuando se vota,
que los diputados somos
ovejitas de un rebaño
para votar lo que digan
y dormir en el escaño.
En serio, mamita mía,
yo no sé por qué te inquietas
si por ser culiparlante
cobro mi sueldo y mis dietas.
Lo único que preciso,
de verdad, mamá, no insistas,
es conseguir otra vez
que me pongan en las listas.
Hacer la pelota al líder,
ser sumiso, ser amable
Y aplaudirle, por supuesto,
cuando en la tribuna hable.
Y es que ser parlamentario
fatiga mucho y amuerma.
Por eso estoy tan molido.
¡Déjame, mamá, que duerma!

Bueno, te dejo, hijo mío.
Perdóname, lo lamento.
¡Yo no sabía el estrés
que produce el Parlamento!

Fray Junípero (1713 - 1784) Religioso franciscano  español .

Cualquier similitud con la actualidad es pura verdad.